16/10/2023

Inleiding

Op 7 juli 2023 keurde de Vlaamse Regering definitief een tijdelijk handelingskader voor het gebruik van PFAS-houdende bodemmaterialen goed. Het tijdelijk handelingskader (THK) voorziet in een specificering van de reeds bestaande regels voor grondverzet en eveneens een toelichting voor de toepassing van het saneringscriterium.

Sinds de start van de bodemwerkzaamheden op de werf van de Oosterweelverbinding zijn PFOS en bij uitbreiding PFAS, de laatste jaren niet langer weg te denken uit de actualiteit. PFAS zijn perfluoralkylverbindingen die van nature niet voorkomen in de natuur en schadelijk zijn voor zowel mens als milieu. Het nieuwste beleidsinstrument “probeert” orde te scheppen in de chaos en legt nieuwe normen op waaraan PFAS-houdende bodemmaterialen moeten voldoen. Een nieuw hoofdstuk in de PFAS-saga bestaat uit het nieuwe tijdelijk handelingskader.

In het licht van het vervuilingsschandaal in Zwijndrecht en rekening houdend met het decretaal verankerde voorzorgsbeginsel, kon de Vlaamse regelgever niet anders dan ingrijpen met een tijdelijk handelingskader. Dit handelingskader heeft als doel de krijtlijnen uit te stippelen voor het grondverzet van PFAS-houdende bodem. Het besluit bevat verschillende toetsingsnormen, legt eveneens de saneringsnorm vast en geeft weer wat de mogelijkheden zijn voor het hergebruik van PFAS-houdende bodemmaterialen binnen verschillende gebiedstypes. Er worden ook bijkomende testen in het leven geroepen voor bodemmaterialen die men onder water wenst te gebruiken

Inhoud tijdelijk handelingskader

Wat volgt is een poging tot samenvatting van het complexe besluit.

Het tijdelijk handelingskader maakt een onderscheid tussen 4 verschillende types gebruik van bodemmaterialen namelijk: gebruik als bodem, gebruik als bodem binnen een kadastrale werkzone en gebruik als bouwkundig bodemgebruik of vormvast product (BBG/VVP) zowel binnen als buiten een kadastrale werkzone.

Een kadastrale werkzone is een zone binnen een project waar de gronden soortgelijke kenmerken vertonen. De werken aan de Oosterweelverbinding zijn bijvoorbeeld opgedeeld in verschillende kadastrale werkzones. Daarnaast is bouwkundig bodemgebruik het gebruik van bodemmaterialen in een (bouw)werk waarbij het gebruik duidelijk van de bodem valt te onderscheiden, zoals bijvoorbeeld een talud.

1.     Buiten kadastrale werkzone

Wanneer men grond wilt gebruiken als bodem of voor bouwkundig bodemgebruik/VVP buiten een kadastrale werkzone dient men eerst te controleren of de grond voldoet aan de waarde voor vrij gebruik. Deze zogenaamde waarde bedraagt voor PFOS, PFOA (een andere telg uit de PFAS-familie) en de som van alle PFAS respectievelijk 3,2 en 8 microgram per kilogram. Bodemmaterialen die concentraties van deze stoffen bevatten die lager of gelijk zijn aan zowel de kwantitatieve als de indicatieve PFAS-waarden, kunnen vrij als bodem worden gebruikt. Althans voor zover de bodem niet in waterwingebied, beschermingszones of onder water tout court ligt. In die gebieden is volgens het tijdelijk handelingskader een bijkomstige kwaliteitstoets nodig waarbij de PFAS-concentratie in de bodem aan bepaalde rapportagegrenzen moet voldoen om nog vrij gebruikt te kunnen worden.

Deze kwaliteitstoets vindt plaats onder leiding van een erkend bodemsaneringsdeskundige op basis van een nader te verschijnen code van goede praktijk en is een verplicht onderdeel van het technisch verslag. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen zal de bodem in die gebieden nog kunnen worden gebruikt.

Indien de PFAS-concentratie hoger is dan de waarde voor vrij gebruik maar lager ligt dan de hoogste toetsingswaarde voor de saneringsnorm, kunnen de gronden nog steeds voor bouwkundig bodemgebruik dienen. Er moet dan wel een bijkomende (strenge) uitloogtest worden uitgevoerd die het PFAS gehalte in het grondwater controleert en waarbij de PFAS-concentratie in de grond bepaalde parameters niet mag overschrijden.

Het tijdelijk handelingskader voert een enorme verstrenging door van deze toetsingswaarden voor de saneringsnorm, de officieuze bodemsaneringsnormen. In industriegebied wordt de huidige norm van 1949 microgram PFOS per kilogram aangepast naar maar liefst 268 microgram per kilogram! Men heeft er trouwens het raden waarom de saneringsnormen zo veel hoger liggen dan de normen voor het grondverzet.

2.     Binnen kadastrale werkzone

De procedure is anders en nog complexer voor grondverzet binnen een kadastrale werkzone. Indien de PFAS-concentraties lager liggen dan de waarde vrij gebruik mag men de grond nog steeds vrij als bodem gebruiken of voor bouwkundig bodemgebruik/VVP. Bedragen de PFAS-concentraties echter meer dan 80% van de saneringsnorm voor PFOS en PFOA die voor het toepasselijke bestemmingstype is vastgesteld, kan de grond niet langer worden gebruikt als bodem (dit verschilt voor bouwkundig bodemgebruik). In woon- en natuurgebieden liggen deze saneringsnormen enorm laag. Laat dat nog niet ingewikkeld genoeg zijn, moet bijkomend een uitloogproef ook nog de PFAS-concentratie vaststellen in het grondwater en moet deze concentratie voldoen aan de toetsingswaarden voor het grondwater.

Er bestaat echter een heuse reddingsboei waarbij de grond toch als bodem kan worden gebruikt indien uit het plaatsen van peilbuizen (de befaamde uitlogingstest waarvoor overigens een MB in opmaak is) blijkt dat de PFAS-concentratie kleiner is of gelijk aan 80% van de gemiddelde PFAS-concentratie in het grondwater ter plaatse. Voor gebruik onder water of in waterwingebieden zal dit proces niet volstaan en mag de grond niet worden gebruikt zolang de PFAS-concentratie hoger is dan toegestane waarde in het grondwater.

Door deze ingewikkelde procedure zien zelfs bodemexperten niet langer het bos door de bomen. Talloze criteria, normen en cascaderegelingen zullen voor een stilstand zorgen in de grondverzetssector in plaats van bijdragen aan de rechtszekerheid. Vooral de onderwatertoepassing zorgt voor een impasse. Er is namelijk al sprake van een onderwatertoepassing indien men zich onder het grondwaterpeil bevindt. Onder andere het hergebruik van gebaggerde sedimenten en grondverzet in groeves zal zo enorm moeilijk worden maar de regeling heeft ook impact op graafwerken bij normale bouwwerken.

3.     Technische verslagen

Ook de technische verslagen van erkende bodemsaneringsdeskundigen blijven niet onaangeroerd. Een technisch verslag, dat de hergebruiksmogelijkheden en de milieuhygiënische kwaliteiten van de uit te graven bodem beoordeelt,  zal op moment van inwerkingtreding van het tijdelijk handelingskader aan de nieuwe regelgeving moeten voldoen.

Het invoeren van een nieuwe kwaliteitstoets bij onderwatertoepassingen dient deel uit te maken van het technisch verslag. Mede hierdoor hebben talloze verslagen een update nodig waarvoor bodemsaneringsdeskundigen bijkomende kwaliteitstoetsen en uitlogingsproeven moet uitvoeren. De nieuwe technische verslagen zullen tevens aan de nieuwe, strengere toetsingsnormen moeten voldoen.

Dit betekent dat een geldig opgemaakt technisch verslag, dat al dan niet reeds conform is verklaard door een erkende bodembeheerorganisatie, vervalt van zodra de nieuwe regels in werking treden. Er zal zich een actualisatie van dat verslag opdringen en een nieuwe conformverklaring zal nodig zijn.

Al deze bijkomende analyses brengen een aanzienlijke kost met zich mee. Ook bestaat het gevaar dat bestaande laboratoria niet aan de snel stijgende vraag naar nieuwe analyses zullen kunnen voldoen.

Wankele basis - Wetgeving op maat

Bovenop de enorm verstrengde en complexe inhoud, getuigt het tijdelijk handelingskader van een bizar en gebrekkig wetgevingsproces. Er hangt een vreemde sfeer rond het besluit. De communicatie op de websites van de Vlaamse regering doet uitschijnen dat het tijdelijk handelingskader al in werking is getreden.

Hoewel men mikt op 1 januari 2024 als datum van inwerkingtreding, is het tijdelijk handelingskader nog niet terug te vinden in het Belgisch Staatsblad. Een inwerkingtreding in het najaar van 2024 lijkt realistischer.

Het tijdelijk handelingskader laat ook geen twijfel bestaan dat dit instrument de zoveelste poging is om de PFOS-vervuiling in Zwijndrecht op te lossen. Men zou zelfs het label “wetgeving-op-maat” op het besluit kunnen plakken.

Geen plan-milieu-effectenrapport opgesteld.

Indien een plan of programma van rechtswege plan-MER-plichtig is of het kader kan vormen voor de toekenning van een vergunning aan een bepaald project of er betekenisvolle effecten mogelijk zijn op speciale beschermingszones, moet een plan-MER of op zijn minst een plan-MER-screeningsnota worden opgesteld. Men zou kunnen verwachten dat het tijdelijk handelingskader in dat rijtje past maar niets is minder waar.

OVAM diende op 30 november 2022 een verzoek tot ontheffing van plan-MER in voor het tijdelijk handelingskader. Kennelijk omwille van het feit dat de milieueffecten van het besluit reeds voldoende werden onderzocht in andere rapportages en beoordelingen.

Een grondverzet of bodemsaneringsproject kan nochtans in veel gevallen deel uitmaken van activiteiten zoals opgenomen in het project-MER-besluit waarvoor bijgevolg een plan-MER zou vereist zijn. Gelet op de discussies die op het vlak van een eventuele plan-MER-plicht zouden kunnen ontstaan, werd door OVAM naar eigen zeggen “veiligheidshalve” een MER-ontheffing aangevraagd.

Het volstond blijkbaar niet om van het tijdelijk handelingskader een zelfstandig instrument te maken en het Handelingskader moedwillig buitenom de bestaande regelgeving (Bodemdecreet en VLAREBO) in het leven te roepen. Indien men het tijdelijk handelingskader wel zou geïntegreerd hebben in de bestaande instrumenten, bestond er minder twijfel over het feit dat het tijdelijk handelingskader een kader kan vormen voor de toekenning van vergunningen en bijkomstig MER-plichtig zou zijn.

Besluit

Van alle stakeholders wordt de bodemsector het hardst getroffen door het tijdelijk handelingskader. Het besluit beantwoordt allerminst op de vraag vanuit de grondverzet- en bodemsaneringsector naar meer rechtszekerheid. Paradoxaal genoeg is de hardst getroffen sector zelf niet verantwoordelijk voor de vervuiling.

Scenario’s zoals in Nederland vallen niet uit te sluiten. Ook in Nederland voerde men namelijk enkele jaren geleden een Tijdelijk Handelingskader voor het gebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie. Daar zorgde het Handelingskader ervoor dat grondverzet praktisch onmogelijk werd. Baggerwerkzaamheden werden uitgesteld maar ook bouw- en infrastructuurprojecten liepen enorme vertraging op.

Als antwoord op de impasse verlakste de Nederlandse overheid tot tweemaal toe de toetsingswaarden voor PFAS om tot een economisch houdbare situatie te komen. De toetsingsnormen uit het Belgisch Tijdelijk Handelingskader zijn momenteel veel strenger dan hun Nederlandse evenknie.

Een lichtpunt in het tijdelijk handelingskader is de jaarlijkse rapportage- en evaluatieverplichting die ervoor moet zorgen dat het besluit waar nodig kan worden aangepast aan het voortschrijdende wetenschappelijke inzicht. Op die manier zouden er minder strenge toetsingsnormen hun weg in het besluit kunnen vinden. Dit neemt echter niet weg dat door de wankele rechtsgrond van het besluit ondertussen talloze technische verslagen worden uitgewerkt op basis van een besluit waarvan de kans groot is dat het een procedure bij de Raad van State niet overleeft.

Er worden talloze handleidingen, codes van goede praktijk en richtlijnen opgesteld ter ondersteuning van het tijdelijk handelingskader met als doel de materie in één verstaanbaar geheel te bundelen. Het apart reguleren van één vervuilende stof komt jammer genoeg niet ten goede aan de verstaanbaarheid van de op zich al complexe materie. Bijkomend kan dan ook vraag worden gesteld wat de invloed van de specifieke PFAS-regelgeving is op de bestaande instrumenten en wat er in de toekomst dient te gebeuren met nieuwe inzichten over andere al dan niet vervuilende stoffen. Krijgt elke vervuilende stof vanaf nu dan een apart besluit?

Het tijdelijk handelingskader blijkt een enorm complex besluit te zijn met potentieel zeer negatieve gevolgen voor de grondverzets- en bij uitbreiding hele bouwsector.

Ons kantoor kan u (en uw onderneming) uiteraard bijstaan in deze materie. Aarzel niet om contact met ons op te nemen!